我國倡導和推進(jìn)工程總承包市場(chǎng)模式至今已有三十多年時(shí)間。江蘇省作為建筑大省和強省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號文，2017年省政府發(fā)出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個(gè)工程總承包試點(diǎn)工程項目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調研小組，深入基層一線(xiàn)實(shí)地調研。

本次調研對調查樣本進(jìn)行認真的選取。

從地區角度，調研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場(chǎng)主體角度，調研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質(zhì)和部分專(zhuān)業(yè)分包一級資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調研組主要側重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設計院。

從地區、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線(xiàn)企業(yè)開(kāi)展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調研采取召開(kāi)座談會(huì )和問(wèn)卷調查兩種方法。三個(gè)市五場(chǎng)座談會(huì )，共計有42個(gè)企業(yè)參加，其中具有特級資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個(gè)設區市共收回調查問(wèn)卷113份，其中特級企業(yè)35家。

調研組深入基層認真聽(tīng)取來(lái)自一線(xiàn)企業(yè)反映的情況。調研組長(cháng)和組內專(zhuān)家與基層負責人進(jìn)行了有針對性的交流和互動(dòng)，同時(shí)對113份問(wèn)卷計13200項選擇回答作了歸納和分析。調研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現狀、工程總承包模式推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題和積極穩健推進(jìn)工程總承包的意見(jiàn)建議三個(gè)方面向省住建廳報告。

本次調研組收集的各類(lèi)信息截止時(shí)點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標辦發(fā)布了（2018）3號文關(guān)于工程總承包投標招標導則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對關(guān)于加快推行工程總承包的規定，基層企業(yè)做了仔細解讀，在座談會(huì )上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動(dòng)。從問(wèn)卷調查中，有64家企業(yè)認為自己是工程總承包的角色，占問(wèn)卷總數的56.63%；有26家企業(yè)認為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問(wèn)卷數的23%。從座談會(huì )上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項目有43個(gè)（其中有一半左右的項目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個(gè)，徐州市已實(shí)施的有8個(gè)（均在外地）。因南通地區和蘇州市未召開(kāi)座談會(huì )，從問(wèn)卷調查的匯總中分析，這兩個(gè)地區工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項目個(gè)數應該屬于較好地區。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項目。從座談會(huì )反映分析，上述工程總承包項目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

    調研組分析認為，省政府151號文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會(huì )議后，各地各級政府和行業(yè)主管部門(mén)都積極響應貫徹文件精神和會(huì )議精神，采取了相關(guān)措施和出臺了相關(guān)規定，迅速推出了一批工程總承包項目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動(dòng)，積極承接工程總承包項目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標的形式解決了工程總承包招投標中對資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標，推進(jìn)了工程總承包的規模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導的時(shí)間較早，但真正起步較晚。受傳統施工承包模式的慣性影響、市場(chǎng)環(huán)境、業(yè)主既有的利益權利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢；從綜合實(shí)力角度看，呈現出央企好于地方企業(yè)，地方特級企業(yè)好于一級企業(yè)的態(tài)勢；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設投資的角度看，地方經(jīng)濟實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個(gè)工程總承包項目，都在正常實(shí)施中（少數幾個(gè)已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門(mén)發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開(kāi)。

從座談會(huì )上反映的情況中，有一點(diǎn)意見(jiàn)較為集中，就是現在所承接的工程總承包項目，是穿著(zhù)工程總承包的新鞋，走著(zhù)施工總承包的老路，大家認為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過(guò)程中存在的問(wèn)題

國外釆用工程總承包模式的時(shí)間較早，從上世紀七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會(huì )和市場(chǎng)認可接受度高。從國外建筑市場(chǎng)看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過(guò)短短三年時(shí)間，實(shí)施過(guò)程中出現這樣那樣的問(wèn)題不足為怪，需要在推行的過(guò)程中予以解決，逐步完善工程總承包的運作機制，使工程總承包健康、穩定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對座談會(huì )和問(wèn)卷調查所反映的意見(jiàn)分析，可以歸納為三個(gè)主要的問(wèn)題。一是市場(chǎng)問(wèn)題，二是動(dòng)力問(wèn)題，三是機制問(wèn)題。

（一）工程總承包市場(chǎng)培育分析

國外工程總承包模式是社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì )經(jīng)濟實(shí)力發(fā)展到一定程度時(shí)產(chǎn)生的一種社會(huì )需求，在這種社會(huì )需求的強力推動(dòng)下，逐步形成工程總承包模式的細分市場(chǎng)，轉換成市場(chǎng)需求。

我國建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著(zhù)自己的特殊性，條塊分割，專(zhuān)業(yè)分工很細很全，每一領(lǐng)域都有從規劃、設計、科研、到施工的資源的配置，如設計，有礦山設計院，水泥設計院，鋼鐵設計院，水利水電設計院，軌道交通設計院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專(zhuān)業(yè)的設計院，也有各專(zhuān)業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項目，有工程總承包需求時(shí)，就組建“指揮部”，“項目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿(mǎn)足工程總承包的需求。

我國加入世貿組織時(shí)，對國內服務(wù)業(yè)（含建筑規劃，設計等）有一個(gè)十五年的保護期。在保護期結束，國際大承包公司并沒(méi)有進(jìn)入中國建筑市場(chǎng)。這表明，中國建筑市場(chǎng)是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專(zhuān)家和政府提倡推行總承包模式，但在保護性的現行體制下，我國工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域實(shí)際上都產(chǎn)生了工程總承包的市場(chǎng)需求，只是由“會(huì )戰指揮部”，“項目管理公司”，各種“平臺”滿(mǎn)足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設），工程總承包的需求，由開(kāi)發(fā)公司滿(mǎn)足了。因此，在我國現階段，工程總承包的細分市場(chǎng)尚未成熟，需繼續培育，完善。

培育工程總承包市場(chǎng)，必然打破和重新組合現有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場(chǎng)堅巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢必會(huì )淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對市場(chǎng)主體結構的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場(chǎng)，要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟的一般規律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動(dòng)力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場(chǎng)推動(dòng)的自然成長(cháng)路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動(dòng)性，我國工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動(dòng)的被動(dòng)性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動(dòng)性，即所謂的市場(chǎng)需求“動(dòng)力不足”。

在座談會(huì )中，企業(yè)認為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒(méi)有主動(dòng)釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強。業(yè)主不愿放棄既有的權利和利益，對項目管理介入干預或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個(gè)把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項內容。總承包工程被業(yè)主指定分包，隨意肢解現象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權在業(yè)主手中。現階段多數業(yè)主（無(wú)論政府投資還是國有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數政府或國企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項到規劃到設計到招投標到施工的全過(guò)程，業(yè)主們仍會(huì )沿用施工總承包的方式來(lái)實(shí)施工程總承包，或是對項目管理大力干預控制，或是指定分包，或是指定設計院。在本次調研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內，完備的真正意義上的工程總承包項目少之又少。調研組分析認為，深層次的原因有四個(gè)。

一是投資一個(gè)項目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達到交鑰匙的要求，業(yè)主當然會(huì )選擇施工總承包模式，就不會(huì )產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

二是現階段業(yè)主方已形成的既有的權力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對建筑業(yè)資源配置格局的調整，更是對業(yè)主手中的權力和利益的轉移，業(yè)主自然沒(méi)有采用工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

三是習慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項目造價(jià)的定價(jià)過(guò)程中，業(yè)主對承包商的報價(jià)是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬(wàn)一項目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險太大，所以沒(méi)有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運行機制缺失現象分析

“游戲已經(jīng)開(kāi)始了，游戲規則還沒(méi)有制定好。”這是基層企業(yè)對工程總承包缺少運行機制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過(guò)程中出現的扯皮，反復協(xié)調，拖延工期，部門(mén)無(wú)法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個(gè)角度反映出，我們缺少規范性、程序性的制度，缺少工程總承包運行機制的建設。通過(guò)座談會(huì )和問(wèn)卷調查反映的意見(jiàn)比較集中的有：

1、規劃設計階段。業(yè)主所提供的招標資料顯得比較簡(jiǎn)單，設計意圖不明顯，功能要求過(guò)于籠統等。泰興有一個(gè)工程項目，開(kāi)工后，業(yè)主不斷提升要求，導致一個(gè)月內4次變更設計。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭議的問(wèn)題時(shí)有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責任分擔＂，占72.56%，

問(wèn)卷問(wèn)及業(yè)主提供的主要招標資料時(shí)，選擇“初步設計”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設計”的有59家，占52.2%，選擇可研報告的有40家，占35.3%，選擇項目需求的有43家，占38%，選擇方案設計的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標資料名目不一，是業(yè)主急于招標，前期工作時(shí)間太短，資料質(zhì)量較低，會(huì )給承包方的投標（概算、采購、施工組織設計、報價(jià)）和項目實(shí)施等后續階段帶來(lái)很多的協(xié)調，變更，帶來(lái)拖延工期，難以工程結算等問(wèn)題。

113份問(wèn)卷，上述問(wèn)題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個(gè)區間，表明在規劃設計階段，缺少規范性約束機制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒(méi)有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門(mén)通常的做法是參考工程總承包合同形式，結合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復協(xié)調現象，有的業(yè)主對自己有利的就嚴格執行總價(jià)，對自己不利的，就要調減合同總價(jià)，致使工程結算不順利。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭議的問(wèn)題時(shí)，有86家企業(yè)選擇了“合同結算及價(jià)格調整”，占76%。

問(wèn)卷問(wèn)業(yè)主會(huì )采用何種計價(jià)方式時(shí)，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會(huì )按概算報出一個(gè)總價(jià)，讓投標人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過(guò)程中，業(yè)主會(huì )不受合同約束隨意提高設計標準，增加工程項目總量，但還不允許調增總價(jià)。業(yè)主權力上的強勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規范的定價(jià)計價(jià)規定所形成的約束機制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結束階段。在這兩個(gè)階段發(fā)、承包雙方會(huì )產(chǎn)生很多爭議，扯皮現象，而這些現象的最終解決，往往是以業(yè)主的強勢，承包方的退讓來(lái)實(shí)現的。工程總承包實(shí)施過(guò)程中解決爭議的機制尚沒(méi)有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過(guò)程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問(wèn)卷總數的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機制，工程總承包項目在實(shí)施的過(guò)程中還會(huì )遇到來(lái)自地方的法律法規的制約或沖撞。如在項目決策審批，招標投標，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場(chǎng)監管等方面現行的法律法規都是針對傳統的施工總承包模式的。各地方現行的行業(yè)法律法規并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個(gè)很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的章節來(lái)體現的，約定也很細很全面。這是一條高壓線(xiàn)，誰(shuí)也觸碰不得。這對保護發(fā)、承包雙方的責、權、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機制。在座談會(huì )上，中建八局針對各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責、權、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實(shí)施工程總承包項目時(shí)運用索賠條款維護自己的權益。他們認為，國內推行工程總承包模式，應該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應用。這對推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個(gè)角度表明，是對建筑領(lǐng)域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機制的配套措施，因此，要重視研究和運用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復合型專(zhuān)業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗積累，雙方都缺乏預見(jiàn)的判斷能力，等于摸著(zhù)石頭過(guò)河。建立工程總承包復合型人才培訓機制非常緊迫。

6、工程總承包項目施工過(guò)程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門(mén)還要求工程監理全程監控。工程總承包市場(chǎng)需具有相當實(shí)力的第三方咨詢(xún)公司和項目施工全程管理機制，來(lái)做發(fā)、承包雙方的協(xié)調人和參謀長(cháng)，參與工程總承包的全過(guò)程監管。

     三、穩健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進(jìn)的，它在國外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢，但引進(jìn)國內，尚沒(méi)有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢可能變成劣勢，需要有一個(gè)“洋為中用”，培育、轉換、循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們不能教條地、機械地理解它的優(yōu)勢，離開(kāi)了本國的實(shí)際，照搬照抄，勢必會(huì )走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認識上的3個(gè)誤區。一是不能認為所有工程項目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個(gè)大的概念，從工程專(zhuān)業(yè)劃分角度看，EPC模式（設計-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎設施，商業(yè)中心等公建項目，DB模式（設計-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項目等。從我國現行的建筑管理體制和現有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設計——采購——施工）、D B模式（設計——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設計-釆購-項目施工管理）和傳統的施工總承包（DBB）模式（設計、招標、施工分開(kāi)的模式）將會(huì )在相當長(cháng)的一段時(shí)間內并存；二是不能認為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項目。應該是具有特級房建資質(zhì)和綜合甲級設計資質(zhì)的，綜合管理能力較強的建筑公司可承接工程總承包項目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專(zhuān)業(yè)分包；三是不能認為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)。“聯(lián)合體”投標僅是一種過(guò)渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達不到設計施工深度融合的目的。在推進(jìn)過(guò)程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標，并應逐步讓其退出競爭序列。

中國現階段適時(shí)推行工程總承包，符合中央提出的供給側改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過(guò)市場(chǎng)化配置而集聚，其企業(yè)行為表現為轉型升級，同時(shí)必然會(huì )淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結構上形成寶塔型結構，上部為綜合管理能力強的工程總承包公司，中部為專(zhuān)項施工能力強的各專(zhuān)業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場(chǎng)。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開(kāi)。根據國外的成功經(jīng)驗和

中國今后20～3 0年左右建筑市場(chǎng)的遠景推算，采用工程總承包模式的項目可占工程承包市場(chǎng)規模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國內房建、市政工程總承包競爭的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強。其余公司找準定位，做精專(zhuān)業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時(shí)間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項目，利潤率要穩定在5%~10%之間。

（三）積極穩妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國務(wù)院（2016）93號文，江蘇省（2017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發(fā)布，是對前段工程總承包推行過(guò)程所出現的問(wèn)題的糾偏，對進(jìn)一步規范和指導下一步開(kāi)展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調研所收集的信息分析看，上述三個(gè)文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導和主管部門(mén)決策時(shí)參考。

從總體推動(dòng)角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細分市場(chǎng)，變政府推動(dòng)為市場(chǎng)推動(dòng)。要解決市場(chǎng)需求的動(dòng)力問(wèn)題。讓投資方有主動(dòng)性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應當促進(jìn)市場(chǎng)供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式，                                                                 

1、除規定政府投資、裝配式建筑應釆用工程總承包模式外，還應鼓勵國有投資項目，民營(yíng)投資項目積極釆用工程總承包模式。最近國務(wù)院又放開(kāi)了國內2 2個(gè)行業(yè)外國投資的限制，這對培育工程總承包細分市場(chǎng)有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場(chǎng)動(dòng)力不足”的難題。

2、引導和培育工程總承包企業(yè)具有獨立承擔工程總承包項目的綜合能力。工程總承包細分市場(chǎng)主體將分為三類(lèi)，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數是從做D B B（設計、施工分開(kāi)招標模式）起步的，其C的能力較強，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設計、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險、信息等七個(gè)重要控制目標的管理程序和運行機制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒(méi)有形成發(fā)、承包雙方責、權、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒(méi)能覆蓋工程總承包的全過(guò)程，也沒(méi)能對發(fā)、承包雙方作對等的約束。現在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個(gè)合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內容。這也是現階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類(lèi)合同范本。給基層分類(lèi)指導，進(jìn)一步規范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現行的法律法規，制定急需適用的法規。清理不適用法規和建立新的為工程總承包保駕護航的法律法規顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規范發(fā)、承包雙方行為具有強制性，對建立誠信機制和營(yíng)造誠信氛圍非常必要。同時(shí)要建立解決索賠爭議的法律機制，一旦產(chǎn)生索賠爭議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強制力。

6、要警惕融資風(fēng)險，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險。這對國家來(lái)講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險。政府引導投資多元化時(shí)，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險體系。要引導和支持工程總承包公司增強自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強的重要舉措。

7、加強工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊伍建設。要建立培育、培訓工程總承包復合型人才的機制。基層企業(yè)當前最缺的是具有設計、采購和項目全面管理能力的人才。企業(yè)應當設置設計總監、造價(jià)總監、采購總監、技術(shù)總監和施工總監，而且這些總監不僅具備本崗的專(zhuān)業(yè)理論知識和獨當一面的能力，而且應該了解和熟悉其它總監崗位的專(zhuān)業(yè)知識。這些總監還應具備研判能力、預見(jiàn)能力以及豐富的經(jīng)驗。還應設置項目統籌經(jīng)理，他應具備統攬從設計到投標到釆購到施工運維的業(yè)務(wù)能力，對合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現設計和施工的深度融合。

8、建立市場(chǎng)化運作的工程咨詢(xún)公司，代行工程總監和工程主管部門(mén)的部分職能，對業(yè)主負責，協(xié)調好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過(guò)程的第三方服務(wù)。

在現階段大力推進(jìn)工程總承包，無(wú)疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著(zhù)行業(yè)發(fā)展的方向，是社會(huì )生產(chǎn)力進(jìn)步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅定信心，適應這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎上，堅持政府引導，市場(chǎng)主導的做法，努力培育工程總承包細分市場(chǎng)，使工程總承包模式逐步占據市場(chǎng)的主導地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢，借此機遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強、能參與國際、國內工程總承包市場(chǎng)競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強省的實(shí)力始終處于全國領(lǐng)先位置！（調研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來(lái)順、陳高中）我國倡導和推進(jìn)工程總承包市場(chǎng)模式至今已有三十多年時(shí)間。江蘇省作為建筑大省和強省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號文，2017年省政府發(fā)出151號文，明確提出了推行工程總承包模式的規定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個(gè)工程總承包試點(diǎn)工程項目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調研小組，深入基層一線(xiàn)實(shí)地調研。

本次調研對調查樣本進(jìn)行認真的選取。

從地區角度，調研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場(chǎng)主體角度，調研組分別抽取了工程總承包特級、一級資質(zhì)和部分專(zhuān)業(yè)分包一級資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調研組主要側重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設計院。

從地區、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線(xiàn)企業(yè)開(kāi)展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調研采取召開(kāi)座談會(huì )和問(wèn)卷調查兩種方法。三個(gè)市五場(chǎng)座談會(huì )，共計有42個(gè)企業(yè)參加，其中具有特級資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個(gè)設區市共收回調查問(wèn)卷113份，其中特級企業(yè)35家。

調研組深入基層認真聽(tīng)取來(lái)自一線(xiàn)企業(yè)反映的情況。調研組長(cháng)和組內專(zhuān)家與基層負責人進(jìn)行了有針對性的交流和互動(dòng)，同時(shí)對113份問(wèn)卷計13200項選擇回答作了歸納和分析。調研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現狀、工程總承包模式推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題和積極穩健推進(jìn)工程總承包的意見(jiàn)建議三個(gè)方面向省住建廳報告。

本次調研組收集的各類(lèi)信息截止時(shí)點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標辦發(fā)布了（2018）3號文關(guān)于工程總承包投標招標導則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現狀

（一）住建部（2016）93號文和省政府（2017）151號文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對關(guān)于加快推行工程總承包的規定，基層企業(yè)做了仔細解讀，在座談會(huì )上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習了住建部（2 0 1 6）93號文和省政府（2017）151號文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動(dòng)。從問(wèn)卷調查中，有64家企業(yè)認為自己是工程總承包的角色，占問(wèn)卷總數的56.63%；有26家企業(yè)認為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問(wèn)卷數的23%。從座談會(huì )上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項目有43個(gè)（其中有一半左右的項目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個(gè)，徐州市已實(shí)施的有8個(gè)（均在外地）。因南通地區和蘇州市未召開(kāi)座談會(huì )，從問(wèn)卷調查的匯總中分析，這兩個(gè)地區工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項目個(gè)數應該屬于較好地區。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項目。從座談會(huì )反映分析，上述工程總承包項目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

調研組分析認為，省政府151號文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會(huì )議后，各地各級政府和行業(yè)主管部門(mén)都積極響應貫徹文件精神和會(huì )議精神，采取了相關(guān)措施和出臺了相關(guān)規定，迅速推出了一批工程總承包項目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動(dòng)，積極承接工程總承包項目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標的形式解決了工程總承包招投標中對資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標，推進(jìn)了工程總承包的規模和速度。

（二）工程總承包模式在我國由政府倡導的時(shí)間較早，但真正起步較晚。受傳統施工承包模式的慣性影響、市場(chǎng)環(huán)境、業(yè)主既有的利益權利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢；從綜合實(shí)力角度看，呈現出央企好于地方企業(yè)，地方特級企業(yè)好于一級企業(yè)的態(tài)勢；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設投資的角度看，地方經(jīng)濟實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個(gè)工程總承包項目，都在正常實(shí)施中（少數幾個(gè)已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門(mén)發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開(kāi)。

從座談會(huì )上反映的情況中，有一點(diǎn)意見(jiàn)較為集中，就是現在所承接的工程總承包項目，是穿著(zhù)工程總承包的新鞋，走著(zhù)施工總承包的老路，大家認為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過(guò)程中存在的問(wèn)題

國外釆用工程總承包模式的時(shí)間較早，從上世紀七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會(huì )和市場(chǎng)認可接受度高。從國外建筑市場(chǎng)看，釆用工程總承包模式的，在英國只有30%左右, 在美國只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過(guò)短短三年時(shí)間，實(shí)施過(guò)程中出現這樣那樣的問(wèn)題不足為怪，需要在推行的過(guò)程中予以解決，逐步完善工程總承包的運作機制，使工程總承包健康、穩定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對座談會(huì )和問(wèn)卷調查所反映的意見(jiàn)分析，可以歸納為三個(gè)主要的問(wèn)題。一是市場(chǎng)問(wèn)題，二是動(dòng)力問(wèn)題，三是機制問(wèn)題。



（一）工程總承包市場(chǎng)培育分析

國外工程總承包模式是社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì )經(jīng)濟實(shí)力發(fā)展到一定程度時(shí)產(chǎn)生的一種社會(huì )需求，在這種社會(huì )需求的強力推動(dòng)下，逐步形成工程總承包模式的細分市場(chǎng)，轉換成市場(chǎng)需求。

我國建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著(zhù)自己的特殊性，條塊分割，專(zhuān)業(yè)分工很細很全，每一領(lǐng)域都有從規劃、設計、科研、到施工的資源的配置，如設計，有礦山設計院，水泥設計院，鋼鐵設計院，水利水電設計院，軌道交通設計院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級各專(zhuān)業(yè)的設計院，也有各專(zhuān)業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項目，有工程總承包需求時(shí)，就組建“指揮部”，“項目管理公司”，“城建平臺”，“交通平臺”等等代行工程總承包的職能，完全能滿(mǎn)足工程總承包的需求。

我國加入世貿組織時(shí)，對國內服務(wù)業(yè)（含建筑規劃，設計等）有一個(gè)十五年的保護期。在保護期結束，國際大承包公司并沒(méi)有進(jìn)入中國建筑市場(chǎng)。這表明，中國建筑市場(chǎng)是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專(zhuān)家和政府提倡推行總承包模式，但在保護性的現行體制下，我國工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域實(shí)際上都產(chǎn)生了工程總承包的市場(chǎng)需求，只是由“會(huì )戰指揮部”，“項目管理公司”，各種“平臺”滿(mǎn)足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設），工程總承包的需求，由開(kāi)發(fā)公司滿(mǎn)足了。因此，在我國現階段，工程總承包的細分市場(chǎng)尚未成熟，需繼續培育，完善。

培育工程總承包市場(chǎng)，必然打破和重新組合現有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場(chǎng)堅巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢必會(huì )淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對市場(chǎng)主體結構的重新洗牌。因此，真正形成中國特色的工程總承包成熟市場(chǎng)，要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟的一般規律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動(dòng)力不足原因分析

國外工程總承包模式走的是市場(chǎng)推動(dòng)的自然成長(cháng)路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動(dòng)性，我國工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動(dòng)的被動(dòng)性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動(dòng)性，即所謂的市場(chǎng)需求“動(dòng)力不足”。

在座談會(huì )中，企業(yè)認為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒(méi)有主動(dòng)釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識不強。業(yè)主不愿放棄既有的權利和利益，對項目管理介入干預或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個(gè)把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項內容。總承包工程被業(yè)主指定分包，隨意肢解現象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權在業(yè)主手中。現階段多數業(yè)主（無(wú)論政府投資還是國有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數政府或國企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項到規劃到設計到招投標到施工的全過(guò)程，業(yè)主們仍會(huì )沿用施工總承包的方式來(lái)實(shí)施工程總承包，或是對項目管理大力干預控制，或是指定分包，或是指定設計院。在本次調研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內，完備的真正意義上的工程總承包項目少之又少。調研組分析認為，深層次的原因有四個(gè)。

一是投資一個(gè)項目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現行的施工總承包模式，就失去了競爭力。當施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達到交鑰匙的要求，業(yè)主當然會(huì )選擇施工總承包模式，就不會(huì )產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

二是現階段業(yè)主方已形成的既有的權力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對建筑業(yè)資源配置格局的調整，更是對業(yè)主手中的權力和利益的轉移，業(yè)主自然沒(méi)有采用工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

三是習慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠信氛圍缺失。特別是項目造價(jià)的定價(jià)過(guò)程中，業(yè)主對承包商的報價(jià)是不信任的，對承包商的總管能力是不信任的。萬(wàn)一項目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險太大，所以沒(méi)有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運行機制缺失現象分析

“游戲已經(jīng)開(kāi)始了，游戲規則還沒(méi)有制定好。”這是基層企業(yè)對工程總承包缺少運行機制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過(guò)程中出現的扯皮，反復協(xié)調，拖延工期，部門(mén)無(wú)法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個(gè)角度反映出，我們缺少規范性、程序性的制度，缺少工程總承包運行機制的建設。通過(guò)座談會(huì )和問(wèn)卷調查反映的意見(jiàn)比較集中的有：

1、規劃設計階段。業(yè)主所提供的招標資料顯得比較簡(jiǎn)單，設計意圖不明顯，功能要求過(guò)于籠統等。泰興有一個(gè)工程項目，開(kāi)工后，業(yè)主不斷提升要求，導致一個(gè)月內4次變更設計。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭議的問(wèn)題時(shí)有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責任分擔＂，占72.56%，

問(wèn)卷問(wèn)及業(yè)主提供的主要招標資料時(shí)，選擇“初步設計”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設計”的有59家，占52.2%，選擇可研報告的有40家，占35.3%，選擇項目需求的有43家，占38%，選擇方案設計的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標資料名目不一，是業(yè)主急于招標，前期工作時(shí)間太短，資料質(zhì)量較低，會(huì )給承包方的投標（概算、采購、施工組織設計、報價(jià)）和項目實(shí)施等后續階段帶來(lái)很多的協(xié)調，變更，帶來(lái)拖延工期，難以工程結算等問(wèn)題。

113份問(wèn)卷，上述問(wèn)題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個(gè)區間，表明在規劃設計階段，缺少規范性約束機制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒(méi)有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門(mén)通常的做法是參考工程總承包合同形式，結合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復協(xié)調現象，有的業(yè)主對自己有利的就嚴格執行總價(jià)，對自己不利的，就要調減合同總價(jià)，致使工程結算不順利。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭議的問(wèn)題時(shí)，有86家企業(yè)選擇了“合同結算及價(jià)格調整”，占76%。

問(wèn)卷問(wèn)業(yè)主會(huì )采用何種計價(jià)方式時(shí)，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會(huì )按概算報出一個(gè)總價(jià)，讓投標人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過(guò)程中，業(yè)主會(huì )不受合同約束隨意提高設計標準，增加工程項目總量，但還不允許調增總價(jià)。業(yè)主權力上的強勢，讓承包方履約難度加大，利潤空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規范的定價(jià)計價(jià)規定所形成的約束機制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結束階段。在這兩個(gè)階段發(fā)、承包雙方會(huì )產(chǎn)生很多爭議，扯皮現象，而這些現象的最終解決，往往是以業(yè)主的強勢，承包方的退讓來(lái)實(shí)現的。工程總承包實(shí)施過(guò)程中解決爭議的機制尚沒(méi)有法制化，總承包合同雖有對爭議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過(guò)程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問(wèn)卷總數的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭議的意識較為淡薄，現行的法律尚不具備處置工程總承包爭議的機制，工程總承包項目在實(shí)施的過(guò)程中還會(huì )遇到來(lái)自地方的法律法規的制約或沖撞。如在項目決策審批，招標投標，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場(chǎng)監管等方面現行的法律法規都是針對傳統的施工總承包模式的。各地方現行的行業(yè)法律法規并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個(gè)很重要的約束條款即工程索賠條款，國外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的章節來(lái)體現的，約定也很細很全面。這是一條高壓線(xiàn)，誰(shuí)也觸碰不得。這對保護發(fā)、承包雙方的責、權、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機制。在座談會(huì )上，中建八局針對各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責、權、利不對等的埋怨情緒，特別提到他們在國外實(shí)施工程總承包項目時(shí)運用索賠條款維護自己的權益。他們認為，國內推行工程總承包模式，應該重視對非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應用。這對推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個(gè)角度表明，是對建筑領(lǐng)域誠信文化培育的催熟劑。是建立信用機制的配套措施，因此，要重視研究和運用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復合型專(zhuān)業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗積累，雙方都缺乏預見(jiàn)的判斷能力，等于摸著(zhù)石頭過(guò)河。建立工程總承包復合型人才培訓機制非常緊迫。

6、工程總承包項目施工過(guò)程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門(mén)還要求工程監理全程監控。工程總承包市場(chǎng)需具有相當實(shí)力的第三方咨詢(xún)公司和項目施工全程管理機制，來(lái)做發(fā)、承包雙方的協(xié)調人和參謀長(cháng)，參與工程總承包的全過(guò)程監管。

三、穩健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國外引進(jìn)的，它在國外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢，但引進(jìn)國內，尚沒(méi)有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢可能變成劣勢，需要有一個(gè)“洋為中用”，培育、轉換、循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們不能教條地、機械地理解它的優(yōu)勢，離開(kāi)了本國的實(shí)際，照搬照抄，勢必會(huì )走彎路。

（一）我們要澄清對工程總承包模式認識上的3個(gè)誤區。一是不能認為所有工程項目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個(gè)大的概念，從工程專(zhuān)業(yè)劃分角度看，EPC模式（設計-釆購-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎設施，商業(yè)中心等公建項目，DB模式（設計-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項目等。從我國現行的建筑管理體制和現有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設計——采購——施工）、D B模式（設計——施工）、PC模式（釆購——施工）、EPCM模式（設計-釆購-項目施工管理）和傳統的施工總承包（DBB）模式（設計、招標、施工分開(kāi)的模式）將會(huì )在相當長(cháng)的一段時(shí)間內并存；二是不能認為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項目。應該是具有特級房建資質(zhì)和綜合甲級設計資質(zhì)的，綜合管理能力較強的建筑公司可承接工程總承包項目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專(zhuān)業(yè)分包；三是不能認為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)。“聯(lián)合體”投標僅是一種過(guò)渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達不到設計施工深度融合的目的。在推進(jìn)過(guò)程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標，并應逐步讓其退出競爭序列。

中國現階段適時(shí)推行工程總承包，符合中央提出的供給側改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過(guò)市場(chǎng)化配置而集聚，其企業(yè)行為表現為轉型升級，同時(shí)必然會(huì )淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結構上形成寶塔型結構，上部為綜合管理能力強的工程總承包公司，中部為專(zhuān)項施工能力強的各專(zhuān)業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場(chǎng)。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開(kāi)。根據國外的成功經(jīng)驗和

中國今后20～3 0年左右建筑市場(chǎng)的遠景推算，采用工程總承包模式的項目可占工程承包市場(chǎng)規模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國際總承包競爭的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國內房建、市政工程總承包競爭的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強。其余公司找準定位，做精專(zhuān)業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時(shí)間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項目，利潤率要穩定在5%~10%之間。

（三）積極穩妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國務(wù)院（2016）93號文，江蘇省（2017）151號文，江蘇省招辦（2018）3號文的發(fā)布，是對前段工程總承包推行過(guò)程所出現的問(wèn)題的糾偏，對進(jìn)一步規范和指導下一步開(kāi)展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調研所收集的信息分析看，上述三個(gè)文件對基層在推行工程總承包中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導和主管部門(mén)決策時(shí)參考。

從總體推動(dòng)角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細分市場(chǎng)，變政府推動(dòng)為市場(chǎng)推動(dòng)。要解決市場(chǎng)需求的動(dòng)力問(wèn)題。讓投資方有主動(dòng)性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應當促進(jìn)市場(chǎng)供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵更多的多元投資主體釆用工程總承包模式， 

1、除規定政府投資、裝配式建筑應釆用工程總承包模式外，還應鼓勵國有投資項目，民營(yíng)投資項目積極釆用工程總承包模式。最近國務(wù)院又放開(kāi)了國內2 2個(gè)行業(yè)外國投資的限制，這對培育工程總承包細分市場(chǎng)有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場(chǎng)動(dòng)力不足”的難題。

2、引導和培育工程總承包企業(yè)具有獨立承擔工程總承包項目的綜合能力。工程總承包細分市場(chǎng)主體將分為三類(lèi)，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數是從做D B B（設計、施工分開(kāi)招標模式）起步的，其C的能力較強，E、P的能力普遍較弱，針對自身E、P能力較弱的短板，要建立設計、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險、信息等七個(gè)重要控制目標的管理程序和運行機制，提高自身的對工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號文要求使用住建部和國家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒(méi)有形成發(fā)、承包雙方責、權、利對等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對索賠的約定沒(méi)能覆蓋工程總承包的全過(guò)程，也沒(méi)能對發(fā)、承包雙方作對等的約束。現在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個(gè)合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內容。這也是現階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類(lèi)合同范本。給基層分類(lèi)指導，進(jìn)一步規范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現行的法律法規，制定急需適用的法規。清理不適用法規和建立新的為工程總承包保駕護航的法律法規顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對規范發(fā)、承包雙方行為具有強制性，對建立誠信機制和營(yíng)造誠信氛圍非常必要。同時(shí)要建立解決索賠爭議的法律機制，一旦產(chǎn)生索賠爭議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強制力。

6、要警惕融資風(fēng)險，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險。這對國家來(lái)講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險。政府引導投資多元化時(shí)，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險體系。要引導和支持工程總承包公司增強自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強的重要舉措。

7、加強工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊伍建設。要建立培育、培訓工程總承包復合型人才的機制。基層企業(yè)當前最缺的是具有設計、采購和項目全面管理能力的人才。企業(yè)應當設置設計總監、造價(jià)總監、采購總監、技術(shù)總監和施工總監，而且這些總監不僅具備本崗的專(zhuān)業(yè)理論知識和獨當一面的能力，而且應該了解和熟悉其它總監崗位的專(zhuān)業(yè)知識。這些總監還應具備研判能力、預見(jiàn)能力以及豐富的經(jīng)驗。還應設置項目統籌經(jīng)理，他應具備統攬從設計到投標到釆購到施工運維的業(yè)務(wù)能力，對合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現設計和施工的深度融合。

8、建立市場(chǎng)化運作的工程咨詢(xún)公司，代行工程總監和工程主管部門(mén)的部分職能，對業(yè)主負責，協(xié)調好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過(guò)程的第三方服務(wù)。

在現階段大力推進(jìn)工程總承包，無(wú)疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著(zhù)行業(yè)發(fā)展的方向，是社會(huì )生產(chǎn)力進(jìn)步對建筑資源重新配置的要求，我們必須堅定信心，適應這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎上，堅持政府引導，市場(chǎng)主導的做法，努力培育工程總承包細分市場(chǎng)，使工程總承包模式逐步占據市場(chǎng)的主導地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢，借此機遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強、能參與國際、國內工程總承包市場(chǎng)競爭的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強省的實(shí)力始終處于全國領(lǐng)先位置！（調研組成員 ：于國家、李斌、孫振意、唐來(lái)順、陳高中）