隨著(zhù)本輪PPP熱潮的興起，PPP模式在越來(lái)越多的區域開(kāi)發(fā)中得到了應用，根據財政部全國PPP綜合信息平臺公布的數據，截至2016年2月29日，全國納入信息平臺的片區開(kāi)發(fā)PPP項目達450個(gè)，涉及總投資額約8090億元。而區域開(kāi)發(fā)因其系統性，在PPP運作方式的選擇上也較其他類(lèi)別項目更為復雜，以下筆者結合多年在城市建設領(lǐng)域提供PPP咨詢(xún)服務(wù)的經(jīng)驗，對我國區域開(kāi)發(fā)的PPP運作方式進(jìn)行分析。
　　區域開(kāi)發(fā)的PPP運作主要存在以下4種模式：?jiǎn)误w項目PPP運作、區域內同類(lèi)項目打包運作、區域內關(guān)聯(lián)項目打包運作、區域整體打包運作。
　　單體項目運作方式。所謂單體運作，是指對區域內各單體項目分別采用PPP模式招商。如單條道路的PPP項目、單座體育館的PPP項目等。單體項目運作是目前PPP模式在區域開(kāi)發(fā)中應用最廣泛、易操作的一種方式。
　　單體運作的優(yōu)勢在于：第一，項目邊界條件清晰，合作模式、回報機制和風(fēng)險分配機制等更容易說(shuō)清楚，更利于規范、公平、透明化操作；第二，社會(huì )資本參與門(mén)檻低，提高其積極性，能夠形成有效競爭，降低成本；第三，在政府財力有限的情況下，通過(guò)啟動(dòng)某一重點(diǎn)基礎設施的建設，能夠有效帶動(dòng)區域開(kāi)發(fā)建設，如地鐵PPP項目對地鐵沿線(xiàn)開(kāi)發(fā)具有明顯的帶動(dòng)作用，可實(shí)現政府代表公眾得以享有區域價(jià)值提升帶來(lái)的收益。其劣勢主要在于：第一，如果區域內采取單體運作的項目多，則會(huì )導致項目過(guò)于零散，增加前期工作量，降低規模效益；第二，不利于形成區域內項目的整體協(xié)同和資源共享。
　　同類(lèi)打包方式。所謂同類(lèi)打包，是指對區域內同類(lèi)項目進(jìn)行打包合并，整體引入社會(huì )資本進(jìn)行投資、建設和運營(yíng)。同類(lèi)打包PPP項目通常包含同一行業(yè)內的多個(gè)基礎設施項目，如多個(gè)市政道路組成的PPP項目包，幾個(gè)綜合管廊構成的PPP項目包等。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》提出，鼓勵打破以項目為單位的分散運營(yíng)模式，實(shí)行規模化經(jīng)營(yíng)，降低建設和運營(yíng)成本，提高投資效益。
　　同類(lèi)打包運作方式可實(shí)現規模化經(jīng)營(yíng)和資源共享，能有效降低項目的建設和運營(yíng)成本，但其在區域整體協(xié)同方面略顯不足。
　　關(guān)聯(lián)打包方式。所謂關(guān)聯(lián)打包，是指對區域內相關(guān)聯(lián)的多個(gè)項目進(jìn)行跨行業(yè)打包，引入社會(huì )資本進(jìn)行投資、建設和運營(yíng)。關(guān)聯(lián)打包PPP項目通常包括多個(gè)緊密關(guān)聯(lián)行業(yè)的基礎設施項目，如污水處理廠(chǎng)+排水管網(wǎng)打包、市政道路+地下綜合管廊打包、海綿城市的關(guān)聯(lián)性項目打包等。財政部、住房和城鄉建設部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作項目推介工作的通知》（財建[2015]29號）提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營(yíng)，鼓勵項目通過(guò)有效打包整合提升收益能力，以促進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)、提高運營(yíng)質(zhì)量和效率。
　　關(guān)聯(lián)打包的優(yōu)勢主要在于：能突破項目性質(zhì)限制，通過(guò)關(guān)聯(lián)性較高行業(yè)項目的整合，實(shí)現不同類(lèi)型項目的協(xié)同建設、運營(yíng)，提高項目的整體收益能力，降低建設和運營(yíng)成本，實(shí)現規模化經(jīng)營(yíng)和資源共享。其劣勢主要在于：第一，項目對社會(huì )資本要求較高，招商的難度增加；第二，如打包項目所跨行業(yè)較多，對項目運作機制的設計能力要求較高。
　　整體開(kāi)發(fā)方式。所謂整體開(kāi)發(fā)，是指將區域開(kāi)發(fā)視為一個(gè)整體，委托給一家社會(huì )資本（或聯(lián)合體），由其進(jìn)行整體策劃和開(kāi)發(fā)建設。整體開(kāi)發(fā)在我國城市開(kāi)發(fā)建設中尚處于探索階段，現有的區域整體開(kāi)發(fā)的PPP探索，在合作機制設計上尚存在諸多問(wèn)題，如：在給予社會(huì )資本充分自主性的同時(shí)，相關(guān)的規劃引導機制和監督考核機制不健全，政府對區域開(kāi)發(fā)的管控能力不足；社會(huì )資本的投資回報機制設計不規范，缺乏有效的考核機制等，最終出現區域開(kāi)發(fā)地產(chǎn)化、政府無(wú)法享受到區域開(kāi)發(fā)的增值收益等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得一些現有的整體開(kāi)發(fā)政企合作項目難以成為規范成功的案例。
　　整體開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢主要在于：在企業(yè)能有效兼顧社會(huì )責任的前提下，整體開(kāi)發(fā)模式能有效統籌區域開(kāi)發(fā)資源，提升區域開(kāi)發(fā)水平。其主要劣勢在于：第一，整體開(kāi)發(fā)模式下，項目的合作機制、回報機制、考核機制、管控機制的規范設計較為復雜，存在較大的系統性風(fēng)險；第二，由于整個(gè)區域只有一家企業(yè)負責開(kāi)發(fā)，對政府而言，一旦失敗就意味百分之百的損失，難以挽回。
　　綜上，從政府風(fēng)險可控、可操作等角度出發(fā)，筆者推薦在區域開(kāi)發(fā)項目應更多地采用項目打包方式進(jìn)行運作。當然以上4種模式在具體實(shí)施中并不是相斥的，政府在進(jìn)行城市區域開(kāi)發(fā)時(shí)，應根據實(shí)際需要和項目特點(diǎn)，選擇適用的PPP開(kāi)發(fā)模式。（中國建設報）